安雪慧：“十五五”区域教育规划编制的方法论与实践路径

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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》对“十五五”时期教育发展作出顶层设计和战略擘画。教育规划是针对教育事业发展制定的系统性、前瞻性战略部署，高质量编制“十五五”区域教育规划，对凝聚区域教育发展共识、引领行动方向、优化资源配置、推动区域教育协调可持续发展具有重要意义。本刊第2期封面主题聚焦区域教育规划编制的总体思路、方法论、重点任务等关键议题邀请区域教育研究者和管理者进行探讨，以期为各地谋划“十五五”教育事业发展新图景提供启示与借鉴。

“十五五”区域教育规划编制的方法论与实践路径是什么？一起来看中国教育科学研究院区域教育研究所所长、研究员安雪慧的深入阐述——

“十五五”时期是我国建设教育强国的关键攻坚期，是推动区域协调发展走向纵深的重要窗口期。区域教育规划既承载着落实国家教育强国蓝图的核心任务，又肩负着破解区域发展不平衡、优化资源空间配置、服务区域经济社会发展的时代使命，起着承上启下的战略枢纽作用。在区域人口增减分化趋势特征显著、城乡融合格局持续重塑和科技革命加速演进的复杂背景下，科学编制区域“十五五”教育规划，亟须以系统性思维构建方法论体系，在原则导向、任务布局与关键点中寻求突破。当下，正值“十四五”收官和“十五五”破局关键期，编制高质量的“十五五”区域教育规划，成为各地突破教育改革发展瓶颈、夯实战略支点的基础。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出要“强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动，促进科技自主创新和人才自主培养良性互动”。[1] 这是对新时代区域教育规划研制提出的具体要求。从行政区域层次看，区域教育规划包括省级、市级和县区级及跨区域协同规划，不同层次教育规划的侧重点有所差异，为了提高针对性，本文主要侧重对市级和县区级层面的教育改革和发展规划进行探讨。

“十五五”教育规划编制的方法论原则

教育规划是未来一段时期内指导教育事业发展的系统工程，是各地教育事业发展的行动指南和施工图。科学的世界观和方法论是认识世界和改革世界的“指南针”，是深入研究问题和解决问题的“总钥匙”。[2] 教育规划编制绝非任务清单的简单罗列，高质量的教育规划要有对规划编制的科学认知、系统的编制方法论，以确保规划的前瞻性、科学性、系统性和可操作性。

（一）坚持服务国家战略，在全局坐标中定位区域教育发展

区域教育规划既要锚定教育强国目标，又要强化区域经济社会服务功能升级。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》[3]（简称《纲要》）提出要“全面把握教育的政治属性、人民属性、战略属性”，这就要求各地在教育改革和发展事业规划编制过程中必须服务国家战略，统筹落实教育科技人才一体推进的国家战略布局，主动对接国家宏观战略部署，确保地方教育发展方向与国家宏观战略同频共振。坚持教育规划编制的战略属性，并不意味着各地要照搬国家规划和目标，而是要在充分理解国家规划的基础上，根据各级国土空间总体规划（如城市化地区、农产品地区、生态涵养区等），研判未来区域经济社会发展的重点，确定本地教育发展愿景（如“建设高质量教育强县”“打造区域教育新高地”等），统领区域教育规划全局，对区域教育规划进行具象化转化。市、县级规划不同于国家或省级指导性规划，必须突出“实践操作”的要求，既要对接上位政策，严格对照国家目标和标准，又要因地制宜本土化，确保教育规划目标准确、资源配置精准有效。这就是说，各地要根据国家战略上位目标定位本地教育发展目标，避免造成地方教育战略目标与国家及区域总体战略目标的错位，成为“纸上蓝图”。需要特别注意的是，区域教育战略必须因地制宜，不能简单复制其他地区教育发展目标，要提出符合本地发展实际的目标。

（二）坚持问题导向，精准诊断区域教育发展瓶颈

《纲要》提出坚持教育的政治属性，就是要落实立德树人根本任务，将“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”作为规划的逻辑起点，贯穿德智体美劳全面发展的育人体系构建，强化育人的实效性和系统性；教育要坚持人民属性，就是要求各地紧密围绕人民群众急难愁盼的教育问题，办好人民满意的教育。各地在区域教育规划编制中要找准真问题，精准诊断发展瓶颈。一是对本地“十四五”规划执行效果进行全面评估分析，聚焦学位供给、学校布局、办学条件、实验设备、教师结构、课程教材、教学质量、学校治理等关键问题进行客观研判，分析确定影响区域教育高质量发展的瓶颈问题。评估须运用科学方法，系统分析影响学生全面发展的因素、短板和弱项，精准把握多元教育期望（如学生发展需要、家长愿望、学校发展诉求、产业人才需求等），确保区域规划能真切回应现实问题和民生关切。二是精准确定“十五五”期间亟须解决的若干关键性问题。各地要基于大量实证评估和诊断，聚焦区域教育改革发展的主要矛盾和突破口，将其作为规划的主攻方向和资源配置调整的重点。必须明确的是，由于多种原因，各地面临的矛盾可能不一样。比如一些地方学位明显短缺，一些地方则“一生难求”，校舍出现闲置；有些学段学位冗余，有些学段学位短缺；有些地方师生流失严重，有些地方则是教育与区域主导产业的匹配度不够。因此，各地要根据本地数据透视教育的深层矛盾，破解区域教育高质量发展的关键问题。

（三）坚持系统规划，多元主体协同参与

改革必须坚持系统性、协同性和整体性。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，要“更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应”。[4] 随着教育改革深入，单一要素、单方面改革已经很难推进，这就需要多部门、多层次协同，打破部门壁垒，增强协同规划教育改革发展。一是改变教育部门“单打独斗”的局面，建立由党委和政府统筹，教育、发改、财政、人社、规划、卫健、民政等部门深度协同的规划编制工作专班，健全常态化沟通协调与责任共担机制，保障土地、资金、编制等要素的有效供给。二是各方广泛参与。按照规划“谁编制、谁批准、谁修改”的权责链条，通过听证会、咨询会、网络问政、专家论证、第三方机构评估等多种形式，充分吸纳社会各界的意见建议，提升规划的社会支持力度和可行性。实践经验表明，凝聚共识、汇集民智的规划往往更容易推进，认可度也高。凝聚共识的过程，是激发各主体实施规划积极性的重要方式，形成“总规引领、各规支撑”的有机体系。多元协同的参与过程，也是教育规划编制坚持“人民属性”的重要体现。三是坚持规划的系统性。高质量规划必须体现本领域规划与其他领域规划的协同支持、五年规划与长期规划的持续贯通、年度规划与中长期规划的衔接性、区域规划与国家规划的统一性，确保各规划之间的系统性和相互支撑性，推动规划目标逐年落实、稳步推进。

（四）坚持科学决策，循证专业支撑

随着规划编制过程中需要考虑的要素越来越多，依据传统经验的规划编制方法已不适应，需要转向依靠大数据驱动与模型应用的循证支撑。各地规划编制部门要充分运用各类统计年鉴和调查数据，通过学龄人口预测模型、教育资源承载力模型等工具，对学位需求、师资需求、经费需求、校舍需求等进行科学预测和精准测算，为规划目标设定和资源布局提供坚实数据支撑。为确保数据的可获得性，需要各地建立数据共享平台，打通学校教育、公安户籍、卫健出生、人社就业、产业经济等部门数据库，探索构建教育地理信息系统（Edu-GIS），实现“人口热力—学校布局—产业结构”的三维叠加分析。近年来省级、市级层面都在积极建设大数据平台，这为科学决策提供了良好的数据支撑。针对数据测算的多种需求，要组建涵盖教育政策、规划、经济、人口、建筑、地理、土地、人工智能领域的专家团队，全程参与规划编制、方案论证和风险评估，确保规划的科学性和可行性。可以说，只有大数据、专业技术和决策支持三种平台的立体支撑，才能形成更科学的规划决策。还需要注意的是，科学决策绝不是冷冰冰的数据和项目方案，区域要关注规划的动态和弹性要求，要对可能变化的内外部环境（如政策调整、人口流动、技术变革、突发事件）预留制度接口，适时进行必要的微调。

总体上，区域教育规划编制必须保持与国家战略的同向性，坚持问题导向与服务区域经济社会发展，坚持协同治理与共同发展，坚持科学决策与动态弹性，以确保区域教育规划的整体性、系统性和协同性。

“十五五”区域教育规划编制的实践路径

在科学方法论指引下，各地在“十五五”教育规划编制中须遵循清晰、规范、高效的实践路径，确保编制的教育规划管用、好用、实用，切实推进各地“十五五”教育事业稳步发展。

（一）组织保障与编制队伍建设

从各级各类规划的实践经验看，组织结构和保障是确保教育规划科学有效的重要基础。要改变一些人认为组织保障就是一种形式的认知。因此，各地在教育规划的组织保障中，要做好以下几方面工作。一是党委和政府统筹协调编制工作。各地可成立教育规划编制领导小组，整体统筹规划编制工作，审定规划思路、协调重大事项、解决核心难题。教育部门牵头组织规划编制工作小组，负责组织协调规划编制日常工作。二是制定规划编制工作方案。明确规划编制的指导思想、基本原则、目标任务、阶段划分（立项启动、调研诊断、思路研究、文本起草、论证报批等）、责任分工、时间节点、经费保障与质量要求。三是提升编制团队的专业素养与能力。为增强共识，组织高质量编制团队，可对参与规划编制的人员进行专项培训，提升其把握政策精神、掌握规划理论与方法工具、了解地方经济社会发展实情的能力。在规划编制中，要改变传统单纯依靠（甚至委托）外部专家团队编制规划的做法，各地关键部门人员须参与到规划编制过程中，增强教育规划的执行力，使其有效落地，也是区域教育从管理走向治理的重要体现。

（二）立体调研与找准关键问题

新时代科学决策的重要支撑就是大数据。各地在规划编制过程中，一是系统收集各类数据。整理市域、县域经济社会发展数据（国土、经济、产业）、人口数据（总量、结构、分布、流动趋势）、教育事业发展数据（学校、学生、教师、设施、经费、质量），全面掌握区域的发展定位和现实状态。这是规划编制的逻辑起点。二是全面掌握现有政策。通过现有的各级各类规划文本、政策文件和研究报告等了解已有的政策基础，确保规划的制度贯通。比如，将教育设施布局纳入国土空间规划“一张图”，推进空间规划融合。三是开展深度实地调研。对全域各类型学校要做整体调研，掌握区域共性问题；通过典型案例的调研，包括优质校、薄弱学校、城乡接合部学校、乡村小规模学校、城镇大规模学校和随迁子女、留守儿童、残疾儿童等，挖掘深层次问题。这种“点面结合”的调研可为区域分类施策提供良好的基础。四是结合各类数据确定规划要解决的重点问题和突破点。基于发展数据、文本数据和调研数据，凝练出制约“十五五”甚至更长时期发展的关键问题和人民群众反映强烈的急难愁盼问题，形成高质量的教育发展基础与趋势报告。比如，结合区域学龄人口变化预测（出生率、迁移流动）和城镇化趋势，科学测算并动态调整各级各类学位需求；将学校建设布局规划（新建、改扩建、撤并调整等）与区域人口变化趋势、产业结构调整优化等紧密结合，确保教育结构布局与人口分布、区域整体发展相协调，实现教育资源精准匹配。

（三）战略目标研定与重点任务设定

在全面掌握发展现状、存在问题和面临趋势的基础上确定区域教育发展目标，须定位全局坐标。一是研制区域发展战略目标框架。规划编制组要基于前期的调研诊断和形势研判形成区域教育未来五年的发展愿景和核心发展目标。各级各类教育目标设定要紧扣落实立德树人根本任务、优化公共教育服务体系、增强教育服务经济社会功能等，建立科学、完整的“十五五”教育发展核心指标体系，与国家战略和区域战略整体协同。核心指标的设定要有充分依据（纵向趋势、横向比较、发展要求等），可区分为预期性和约束性指标，便于为区域其他各类规划（街道乡镇规划、学校规划）提供指导和参考。二是形成促进目标推进的各项重点任务。战略目标只有分解成一项项具体的任务，才能确保战略目标落地。重点任务的设置可按各级各类教育设计，也可按资源配置类别设计。三是可设置若干突破性重点项目，推动教育改革发展。要紧扣重点任务和补短板、增强项需要，系统谋划突破教育项目，包括基础设施、质量提升、体制改革等，并对项目进行可行性论证，确保可落地、可持续。同时，要根据紧迫性、可行性和资金保障能力，明确项目实施的优先级和年度安排。

需要特别说明的是，战略目标与重点任务的确定必须与区域经济社会发展目标紧密结合，增强教育改革发展与区域经济社会发展的适应度，服务区域新质生产力发展，避免区域教育战略目标与区域整体战略及区位优势脱节。

（四）规划起草发布与监测评估督导

战略目标与重点任务确定后，就要进入文本起草和发布实施环节。一是规范起草规划文本。文本框架通常包括发展基础与面临形势、指导思想与发展目标、重点任务与重大工程、保障措施等核心章节。文本内容要呈现上下、内外的衔接、贯通和融合，语言表述应准确、精练、规范，突出区域特点。其中的任务分解与责任落实最好能分解到具体责任部门和单位，明确时间表、路线图。二是广泛征求意见与修改完善。要广泛征求本区域相关部门、各乡镇（街道）、各级各类学校、专家、人大代表、政协委员及社会公众的意见，充分研究吸纳，对规划草案进行反复修改完善，形成对规划文本内容的共识。另外，还要对一些任务和内容进行合法性审查与风险评估。三是规划发布与宣传解读。各地要按规划层次通过相应法定程序批准后，正式印发。同时，要通过多种渠道进行宣传解读，提高规划的社会知晓度和认同感。四是建立监测评估督导机制。作为地方教育改革发展的规划，必须做到及时评估、及时督导、及时调整工作重点（即制度弹性）。只有有效评价才能强化评估结果运用，对规划进行必要调整，督导相关部门扎实落实规划内容。

教育规划编制中需要处理好的关键点

教育规划仅是教育改革发展的蓝图，有效落地才是关键。从以往各地编制的教育规划看，出现的最大问题是编制时轰轰烈烈，内容同质化严重、缺乏针对性，很难有效落地。为确保区域教育规划的生命力，需要处理好几个关键点。

（一）处理好支撑国家战略和满足民生需求的关系

从以往各地编制规划的情况看，很容易出现参照国家战略规划时，地方规划甚至各级教育目标雷同的现象。实际上，由于我国区域经济社会发展水平仍存在不平衡、差异化现象，各地的区位功能和优势发展领域也不尽相同。因此，区域教育服务国家战略的同时必须满足民生需求。一是根据区位功能定位考察民生需求。比如，经济先发地区侧重“国际教育高地与拔尖创新人才培养”，资源转型地区突出“产教融合与技能型社会构建”，生态涵养地区强化“绿色教育与可持续发展素养培育”。在不同区域定位下，常规化的学龄人口测算方法也要作出相应调整。近年来，一些地方虽然精准测算学龄人口，但在开学初仍出现学位突然不足的情况，这就是对学龄人口的集聚态势把握不准的结果。二是促进城乡教育融合发展。处理新型城镇化与乡村振兴的关系。随着国家新型城镇化战略提档升级，学龄人口的集聚特征越来越凸显。同时随着乡村振兴战略的实施，一些区域特别是县城学龄人口的回流现象也不是个别案例。因此，如何处理好随迁子女和留守儿童的就学及质量问题，是支撑国家战略和满足民生需求的重要体现。三是促进区域教育协同发展支撑服务国家重大战略。国家重点城市群（京津冀、长三角、粤港澳等）在教育规划编制中，要协同建立跨区域教育规划联席会议机制，可探索统筹规划教师联合培训、实训基地共享标准、统一学籍学分互认等制度。

（二）处理好知识学习和全面发展的关系

任何完美的规划，都要落实到立德树人这个根本任务上。一是时刻牢记规划是为学生全面发展和健康成长服务的。在规划编制过程中，各地往往将注意力和关注点聚焦到人、财、物等资源配置上。因此，规划编制须以学生发展为中心，其重点任务和重大项目都要以是否满足学生的健康成长为判断标准。二是规划要有利于学生的全面发展。知识学习是全面发展的重要基础，但不是学生发展的全部。社会主义建设者和接班人是需要全面发展的。单维度发展的学生，不能满足区域社会经济发展对人才的需求。三是规划要贯通学生成长的全生命周期。随着各级教育的普及发展，如何提高质量成为关键问题。规划需要将学前教育、义务教育、高中教育和高等教育贯通起来，确保构建全链条的优质教育体系。比如，在科技教育推进中，就要考虑如何将小学科学教育、中学理科教育和大学理工科教育结合起来，推进跨学科和探究式教学模式等，确保学生在基础教育阶段能掌握终身学习和发展的基础能力和素养，为终身幸福生活打好基础。

（三）处理好培养人才和满足社会需要的关系

要实现区域教育发展有效支撑区域经济社会高质量发展，就必须确保各级学校培养的各类人才能够满足社会需要，增强教育的经济社会适配度。一是坚持人才培养供需适配要求，主动响应区域产业转型动态需求。各地要围绕区域重点产业（如新能源汽车、人工智能）定向设置专业集群，建立专业设置与区域产业匹配度预警机制。二是改变基础教育与区域产业结构调整优化关联度低的认知。基础教育是培养科技技能人才的基础，因此在中小学课程设计、课堂教学方面要强化科学实验与实践教学，增强解决问题和创新思维的能力。三是认识到学生家长是区域产业可持续发展的重要人才支撑。近年来，各地积极把如何提供优质的基础教育服务体系作为吸引优秀人才的重要举措，以推动本区域经济社会高质量发展。四是打破区域空间边界，统筹考虑教育规划。比如，从高中多样化发展看，县域层面的建设存在不少困难。这就需要探索建立“市县结合”的基础教育管理体制的改革，统筹推动各校在发展要素上优势互补，最终实现各校共同高质量发展。[5]

（四）处理好规范有序和激发活力的关系

规范管理与激发活力一直是我国教育事业改革发展的基本方法。区域教育规划，既要引导各办学主体规范办学，又要激发社会办学的积极性与活力。一是区域规划要起到引导各办学主体同向发力、规范办学的目标。高质量的区域教育规划可指导各级各类学校做好本单位相应的教育规划，规范学校或相关机构的管理标准和行为标准，规范整治日常管理失序和师德师风失范等重点问题，不断提高学校管理能力和教书育人水平，落实好立德树人根本任务。目前，我国基础教育阶段的规范管理标准已相对完善，如何执行落实成为关键。二是激发办学主体的积极性。要在规划编制中充分考虑办学主体的自主权，增强学校的内生动力，让办学主体从“要办我”转向“我要办”，释放其内生动力和创新活力。在实践调研中，我们经常会发现一些学校规划往往流于形式，根本起不到指导作用。这就是为什么强调各方参与区域规划研讨、征求各方意见建议的原因之一。要在规划设计中给学校减负，减少与日常教学无关的各类检查和活动，让校长和教师能将主要精力真正回归到育人主业和改革创新上。三是建立更加科学、多元、发展性的评价体系，认可和激励基于校情的特色探索与增值进步。

（五）处理好扎根中国大地和借鉴国际经验的关系

既然区域教育规划承载着支撑教育强国建设的重大战略任务，那么区域教育规划既要立足本土也要放眼世界。一是树立开门办教育的理念。扎根中国大地办教育，并非要关起门来办教育，而是要面向现代化、面向世界、面向未来办教育。在规划编制中，可借鉴其他国家和地区如何做到区域规划与国家规划同步协调、满足区域经济社会发展需要的经验。在课程设置、教学改革中，要定位于国际领先，确保规划定位和理念处于国际前列。二是借鉴发达国家在区域规划和学校建设中的有效经验。比如，少子化趋势、城镇化趋势下，其他国家的应对经验可供参考。当然，其他国家的教训也要避免。三是讲好中国故事。各地在梳理区域教育改革发展的有效做法中，要积极总结有效经验。中国基础教育的成功，不仅在于普及率、学业考试成绩的优异，更在于几十年来地方优先发展教育、积极改革探索的经验，要把这些成功经验转化为政策。同时，要不断加强同世界各国教育界的交流，积极参与全球教育治理，共建人类命运共同体。

综上所述，“十五五”是我国全面建设社会主义现代化国家新征程中的关键五年。“十五五”区域教育规划，既是落实教育强国战略的“地方版施工图”，也是破解发展不平衡的“区域协调指南针”。唯有以科学方法论为引领，以扎实路径为支撑，以关键关系为价值中枢，方能为区域教育现代化擘画清晰蓝图，注入强劲动能。

参考文献

[1] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议[J]. 中华人民共和国国务院公报，2025（31）：2-18.

[2]《列宁全集》第23卷，北京：人民出版社，2017：45.

[3] 中共中央  国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》[Z]. 中华人民共和国国务院公报，2025（04）：3-10.

[4] 中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定[N]. 人民日报，2024-07-22（1）.

[5] 安雪慧. 以高中教育公共服务水平提升支撑人口高质量发展[J]. 人民教育，2025（18）：6-10.

本文系2025年度中国教育科学研究院中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资助项目“市县结合下跨学段教育资源动态调配机制构建与实施研究”（项目编号：GYI2025002）的阶段性研究成果

（作者系中国教育科学研究院区域教育研究所所长、研究员）

文章来源｜《人民教育》2026年第2期

文章作者｜安雪慧

责任编辑｜施久铭